保监会释疑强制环保险将引入第三方制约

[24]参见郝铁川：《论良性违宪》，《法学研究》1996年第4期。

再一次地，科学向技术提出了需求，而技术也很快给出了答案。而基于理性化法律的权威是现代社会最主要的权威类型。

关键的改变发生在1983年2月23日，法国国家生命科学与健康伦理咨询委员会[56]由当时的共和国总统弗朗索瓦·密特朗下令成立，法国自此成为世界上第一个设立永久性国家级生物医学伦理问题委员会的国家。每个段落由词语组成，叫密码子。正如桑斯坦所看到的那样，风险而不是确定的、具体的损害是现代社会的最根本难题，降低风险已经成为现代政府的一项主要目的。[1]而人类施展造物技艺的前提就是人的计算能力，即找到构成万物(包括人类自身)的基本元素，理解它们之间的相互关系，找出使它们关联起来并结合为整体的那些法则，然后根据这些法则、利用这些要素来合成新的万物。他指出：如果以前人们关注的主要是(来自神灵或自然的)外源性危险，那么当今社会的主要风险则具有一种历史上全新的属性：它们来自人类自己的内部决策，取决于一种同时具有科学性和社会性的人为建构。

他们是唯一的一类有能力至少相对免受理性化官僚知识控制的人。总体而言，这部规章草案仍相当粗糙。那么，以此推进机构编制法定化的法治风险依旧存在。

另一方面，职责追责型责任清单自身便具有了职责事项和追责事项衔接的机能，在其内部，已然建构起职责与追责的有机统一体，职责与追责是水乳交融的关系，特别是，职责的积极导向功能和追责的反向督促功效相得益彰，最终作用于行政机关职责的最终达致。需要说明的是，权责清单的全程公开和机构编制的事后公开之间并不存在矛盾，公开性差异并不影响权责清单与机构编制法定化工具—目的的关系界定。[19]那么，在推进机构编制法定化过程中，权责清单是坚守现有规定，还是援用机构编制的有关规定也进行相应的备案审查？ 其次，权力清单和责任清单的编制依据并不一致。需要追问的是，处于上游的行政组织行为是否是内部管理信息？如果是，由于内部管理信息豁免公开，[30]那么，处于上游的行政组织行为也应当豁免公开，如此一来，将其纳入权力清单的调控范围在逻辑上难以自洽。

山东、江西、青海、四川、福建等5地采取职责追责型责任清单，亦即，除了在责任清单中明确职责性和义务性事项外，还明确追责性和惩戒性事项。具体而言，权力清单除了应当关注《指导意见》列明的下游具体行政行为以及有学者提及的中游抽象行政行为外，[28]还应关注上游的行政组织行为。

另一方面，权责清单关涉内容多为权力和责任事项的配置事宜，这些事项原本只有人大及其常委会方能配置，而权力机关之外的公权力机关无权涉足。[33] 参见蔡小慎、牟春雪：《我国地方政府权力清单制度实施现状与改进对策——基于30个行政区权力清单分析》，《学习与实践》2017年第1期。同步是指需要按照三定规定的具体情形编制权力清单的同时，需要按照三定规定的具体情形和责任清单的基本要求编制责任清单，这是权责清单作为整体范畴共同发挥作用力的必然要求。这是因为，权责清单的全程公开是对已然定型和固定的机构编制情形的全程公开，换言之，权责清单是将经过事后公开的三定规定，以清单的形式予以全程公开。

并且，权责编制活动应当予以公开，这是因为，作为权责清单编制内容的法律规范，在其制定过程和颁布实施后，已然经过富有成效的公开，权责清单公开只不过是对纳入清单的法律规范的二次公开，因而，权责清单应当全程公开并不存在理论上的障碍。但是，这并不能否定机构编制程序规制的必要性，这是因为，程序法定化是机构编制法定化的当然内容，[38]因此，责任清单中程序性事项的设置，对于推进机构编制法定化尤为重要。客观地说，虽然9种权力类型基本描绘了当前行政权力模式的基本景象，但是，在逻辑上并不周延，譬如，行政法治实践中已经较为成熟的行政征用、行政规划等行政行为，并未在列举的9种权力类型中出现。责任清单是对行政机关职责性事项和追责性事项按照一定表单形式所进行的梳理和整合。

毋庸置疑，责任清单对职责的梳理，离不开对机构名称、人员编制的明晰，因为这些内容是职责所属主体的构成要素。[20]那么，在推进机构编制法定化过程中，权责清单制度究竟是按照权力清单的编制依据，还是依循责任清单的编制依据？ 最后，权责清单的编制程序存在严重背离正当程序的情形。

唐志远、颜佳华：《省级政府权力清单研究——基于31个省级政府公开文本的分析》，《湖南社会科学》2018年第2期。由此，上游行为似乎无需纳入到权力清单的规制范围。

面对近乎凌乱的责任清单内部构造，如若以此推进机构编制法定化，将面临无所适从境地，那么，推进机构编制法定化应当选择何种内部构造的责任清单。[18]以构成元素的数量来看，少的有部门职责+职责边界的二元构造，多的有部门职责+职责边界+部门职责对应的权力事项+事中事后监管+公共服务事项+权力运行流程图+中介盖章收费的七元构造。权力清单的编制依据是法律法规规章，责任清单编制依据包括法律法规规章之外的规范性文件。罗亚苍：《权力清单制度的理论与实践》，《中国行政管理》2015年第6期。而权力清单和责任清单的衔接性和独立性使得权责清单同三定规定有机衔接具有可行性。[6] 代表性的成果有田昭、姜晓萍：《新时代推进机构编制管理改革的关键环节》，《兰州大学学报（社会科学版）》2018年第2期。

而这与政府格外重视责任清单独特价值的客观事实不符。最为重要的是，通过权力清单对行政职权全面梳理，为以此实现与三定规定有机衔接奠定基础。

可以想象的是，这一问题不但会给权力清单的梳理和整合工作带来一定困难，而且以此寻求与三定规定衔接的努力，也面临着同样的困难。第二，尽管学术界已从机构编制法定化的必要性证成、概念归纳、现状梳理以及完善方案等层面展开研究，[6]然而，对于存在于政府内部的机构编制法定化问题，在实现形式上，除了提出制定和完善相关法律规范的对策建议外，缺乏权责清单推进机构编制法定化制度规则的研究成果。

如若以此推进机构编制法定化，会使此项工作的推进更加随意甚至恣意，可想而知，两者有机衔接的目标也将遥不可及。然而，假如按照这种思路确定权责清单编制依据，将会出现如下不利后果：第一，权力清单极易逃脱法律法规规章缰绳的束缚，规范性文件成为其新的规范依据，随之，权力清单之下权力也将无悬念的肆意膨胀，行政权肆无忌惮的概率以及公民权利受侵害的可能性都将大大增加。

可见，责任清单的意旨不在于限制行政权力，而在于促使行政机关积极用权，以增进社会福祉和实现公共利益。退一步讲，如果以这种状况的权力清单推进机构编制法定化，难免会遗漏9种权力类型之外应有的行政权力，特别是在当前执法人员法治涵养和适法水平尚有提升空间的情形下，该种风险是较为明显的。在责任清单内部构造的建构上，我们通过援用罗尔斯正义论建构思路，得出责任清单的内部构造包括部门职责、职责边界、部门职责对应的权力事项、公共服务事项、事中事后监管、职责行使流程图、追责情形、追责依据。[46] 行政机关……处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。

[31] 政府信息满足三个条件时可认定为内部管理信息：（１）它是记载或反映纯粹的内部事务的，对内外行政决策或决定的作出不产生直接影响。机构编制 2018年2月28日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过《关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《机构改革决定》）。

引入提前介入式的备案审查，对于权责清单制度的意义在于，权力机关可以深度参与权责清单编制活动，及时发觉行政机关违法或者不当行为，进而采取有力措施规制法治风险。可以说，相较于权力清单限于职权的梳理和整合，责任清单对职责细化的努力，更具有操作性和指导性。

当然，与职责事项形影不离的追责事项，需要一同在推进机构编制法定化过程中发挥实质作用。无疑，《机构改革决定》作出全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同三定规定有机衔接的决策部署，不仅会推动公法学研究者特别是行政法学研究者积极关注重大实践问题，加速实现行政组织法的学理革新，增强行政组织法理论回应现实、分析现实问题的能力，[51]而且，可以直接推动权责清单制度的系统化研究，为以权责清单推进机构编制法定化提供制度保障。

尹少成：《权力清单制度的行政法解构》，《行政论坛》2016年第1期。这主要体现在以下两个方面： 一方面，职责追责型责任清单不但清晰呈现了责任清单的核心要素，而且表达了责任清单的基本意涵。权责清单应当遵从于机构编制法律规范，应当明确专家参与机制，而不应将普通民众参与作为一项强制性义务，将其限于事后监督便可。倘若任其发展，那么，依权责清单行政将成为依法行政的替代方案。

具体来说： （1）作为形式正义体现的部门职责、职责边界、部门职责对应的权力事项，即为三定规定中职责的细化内容。其二，在权责清单的编制过程中，既应梳理职能部门权力事项和职能部门的责任事项，又应确保权力事项与责任事项衔接统一。

[17] 参见唐志远、颜佳华：《省级政府权力清单研究——基于31个省级政府公开文本的分析》，《湖南社会科学》2018年第2期。[51] 满鑫、李淮：《新时代行政法学研究的新使命》，《行政法学研究》2019第1期。

可想而知，三定规定在上述事项的细化中会更加清晰明了，将其作为推进机构编制法定化重要抓手的必要性不言而喻。这可以从近年来政府重视责任清单以及责任清单的编制依据和编制内容，尤其是法定时限之外设定承诺时限的规定，[27]可以看出责任清单是一种在法律框架内寻求行政活动良态化的制度设计。